Entre descobrir uma ocorrência mineral e efetivamente colocar uma mina em operação existe um caminho que pode durar anos. A obtenção do direito minerário é apenas uma parte da jornada. Depois vêm estudos ambientais, autorizações, comprovação de uso do solo, manifestações de diferentes órgãos, audiências públicas e, em alguns casos, exigências que podem obrigar o empreendedor a refazer ou complementar estudos.
Em Minas Gerais, estado que concentra uma das maiores atividades minerárias do país, esse processo se torna ainda mais complexo pelo volume de empreendimentos e pela diversidade dos territórios onde estão localizados.
Para Victor Bardasson Moreira, advogado e gestor ambiental com mais de 20 anos de experiência nas áreas de gestão ambiental, sustentabilidade corporativa e compliance regulatório, o principal gargalo hoje está na combinação entre o volume de obrigações burocráticas e uma estrutura pública que, segundo ele, não acompanha a demanda.
“Temos um volume muito grande de obrigações e um quadro de funcionários aquém da demanda”, afirma.
O problema começa antes mesmo da análise propriamente dita. Para um projeto que exige Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima), por exemplo, o empreendedor precisa produzir uma fotografia detalhada do território — e essa fotografia não pode ser feita em poucos meses.
São necessários levantamentos de flora, fauna, recursos hídricos, solo, uso e ocupação do território, entre outros estudos. Como alguns desses levantamentos dependem de períodos específicos do ano, o trabalho pode atravessar diferentes estações.
“Um EIA/Rima leva um ano para fazer”, diz Bardasson. Em projetos que exigem esse nível de aprofundamento, o empreendedor pode passar um ano ou um ano e meio apenas na elaboração dos estudos, antes de formalizar o processo.
Mas a demora não é explicada apenas pela estrutura dos órgãos públicos. Para Alceu Marques, sócio cofundador da Alger Consultoria, um dos principais gargalos está em uma etapa anterior e menos objetiva do processo: a construção da chamada licença social.
“O principal gargalo tem sido a licença social. Isso vai muito além de um mero apoio das comunidades ao projeto, mas eminentemente essa expressão refere-se à efetiva participação e construção de projetos minerais a partir do pleno entendimento do território, seus desafios e oportunidades”, afirma.
A avaliação acrescenta uma dimensão importante à discussão. Em projetos localizados em territórios com presença de comunidades tradicionais ou outros grupos diretamente afetados, a viabilidade de um empreendimento não depende apenas de estudos técnicos e da análise do órgão ambiental. A relação com o território também pode determinar o ritmo do processo.
A partir daí começa outra etapa: a análise pelo poder público
Segundo o especialista, considerando estudos, formalização, análise e as características do empreendimento, um licenciamento pode levar de dois a cinco anos para ser emitido. Em projetos de maior porte e complexidade, esse prazo pode chegar a sete ou até dez anos, especialmente quando o processo industrial associado à mineração também precisa ser considerado.
Alceu Marques faz uma distinção importante sobre os prazos. Segundo ele, considerando um empreendimento submetido ao licenciamento trifásico, com Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO) concedidas de forma sequencial, a análise das licenças levaria, em média, cerca de dois anos e meio.
Mas esse não é necessariamente o tempo total para colocar a operação em funcionamento. “Considerando o prazo que o empreendimento tem entre as licenças para cumprimento das medidas exigidas ou pela própria instalação em si, o tempo para o projeto sair supera os cinco anos”, afirma.
A diferença entre o tempo de análise e o tempo total do projeto é importante. Mesmo depois da decisão sobre uma licença, o empreendedor ainda pode precisar cumprir condicionantes, executar obras e realizar a instalação da estrutura necessária para a operação.
O tamanho da fila
O cenário ganha outra dimensão quando se olha para a quantidade de processos minerários existentes no Estado. Segundo os números citados por Bardasson e levantados pela Agência Nacional de Mineração (ANM), Minas Gerais possui mais de 40 mil processos minerários ativos, enquanto diferentes levantamentos do setor apontam centenas de operações efetivamente em atividade.
A diferença entre possuir um processo minerário e ter uma mina funcionando é justamente o tamanho da jornada que existe entre uma coisa e outra.
Uma pessoa física ou empresa pode identificar uma área com potencial mineral, fazer um requerimento e iniciar o processo junto à ANM. Mas isso está muito distante de efetivamente extrair o minério. “Até chegar a minerar, é uma procissão gigantesca”, resume Bardasson.
Essa distância ajuda a explicar por que os números de processos minerários não podem ser confundidos com o número de minas em operação.
Onde o processo costuma travar?
Segundo Marques, a maior concentração de atrasos ocorre durante a análise das licenças prévias, tanto nos processos submetidos ao modelo trifásico quanto naqueles em que há modalidades concomitantes.
É nessa etapa que o poder público avalia, essencialmente, a localização e a viabilidade ambiental do empreendimento. “Os licenciamentos ficam parados, em sua maioria, quando da avaliação das licenças prévias, seja na modalidade de licenciamento trifásico ou concomitante. Esta é a etapa da aprovação da localização e da viabilidade ambiental”, explica.
É também nesse momento que podem entrar diferentes órgãos e instituições, dependendo das características do projeto e do território. Unidades de conservação, patrimônio histórico, comunidades quilombolas, povos indígenas e outros órgãos ou estruturas públicas podem precisar se manifestar.
“Esses órgãos não possuem muitas vezes estrutura física e de profissionais que consigam conferir agilidade às análises”, afirma Marques.
A etapa também pode envolver audiência pública e uma articulação mais ampla com as comunidades. Por isso, para ele, a demora acontece principalmente durante a análise, e não necessariamente na fase anterior à abertura formal do processo.
A avaliação coincide em parte com o diagnóstico de Bardasson, que aponta a fragmentação das competências como um dos fatores que alongam o licenciamento. Dependendo da localização e das características do projeto, podem entrar na discussão questões relacionadas a áreas indígenas, comunidades tradicionais, patrimônio, vegetação protegida, recursos hídricos e outras restrições.
O problema não é apenas a demora — é a fragmentação
Outro ponto levantado pelo pelo advogado Victor Bardasson é que o empreendedor precisa comprovar uma série de condições que não estão necessariamente sob responsabilidade de um único órgão.
Uma delas é o uso do solo. Dependendo da localização e das características do projeto, podem entrar na discussão questões relacionadas a áreas indígenas, comunidades tradicionais, patrimônio, vegetação protegida, recursos hídricos e outras restrições.
O empreendedor, no entanto, é quem precisa reunir e apresentar as comprovações necessárias. Isso cria situações em que um processo ambiental pode depender de informações ou manifestações produzidas fora do próprio órgão responsável pelo licenciamento.
Para Bardasson, essa fragmentação de competências é um dos fatores que ajudam a alongar o processo.
A lógica, segundo ele, deveria ser de maior integração entre os órgãos. Na prática, porém, o empreendedor acaba tendo de transitar por diferentes estruturas para construir a documentação necessária. E quanto mais complexo o território, maior tende a ser o número de variáveis.
Por que estudar novamente aquilo que já é conhecido?
Uma das críticas mais contundentes feitas pelo especialista está relacionada à falta de uma visão territorial mais ampla. Ele cita regiões com histórico consolidado de mineração, como Nova Lima e João Monlevade, e questiona se faz sentido que cada novo empreendimento localizado em uma mesma região tenha de reconstruir, praticamente do zero, determinados diagnósticos ambientais.
A pergunta que ele coloca é: “por que começar novamente um EIA/Rima do zero para projetos localizados em uma região sobre a qual já existe um volume significativo de conhecimento ambiental?”
“A ideia não seria eliminar estudos específicos de cada empreendimento, mas criar uma base de informações regional que pudesse ser aproveitada pelos diferentes projetos. Isso reduziria custos e tempo e permitiria que o órgão ambiental concentrasse sua análise naquilo que efetivamente é particular de cada operação”, explica o advogado.
Para Bardasson, falta ao Estado um planejamento estratégico regional capaz de definir, previamente, onde determinados setores podem se desenvolver, quais áreas possuem restrições e quais regiões devem ser preservadas. Hoje, segundo ele, parte dessa definição acaba sendo transferida para a análise individual de cada empreendimento.
O custo da incerteza
Para uma mineradora, anos de espera não representam apenas um problema burocrático. Antes de obter uma licença, o empreendedor já pode ter contratado consultorias, realizado estudos, mobilizado equipes e investido em projetos de engenharia. O capital fica comprometido enquanto não existe autorização para iniciar a operação.
E há outro problema: o custo de manter um projeto vivo durante anos de tramitação. Quanto maior a complexidade, maior a quantidade de consultorias e especialistas envolvidos.
Bardasson questiona até que ponto o modelo atual coloca o empreendedor excessivamente dependente de uma cadeia de consultorias privadas para conseguir produzir todas as informações exigidas pelo Estado.
“Ao mesmo tempo, quanto mais complexo o estudo, maior a necessidade de equipes qualificadas. É um mercado que envolve consultorias ambientais, universidades, laboratórios, especialistas em fauna e flora, recursos hídricos, arqueologia, geologia, engenharia e uma série de outras áreas. O resultado é um processo que pode consumir anos antes mesmo de começar a gerar receita”, ressalta Bardasson.
Por que dois projetos parecidos podem levar tempos tão diferentes?
Essa é uma das perguntas centrais para entender o licenciamento. Na avaliação de Bardasson, existem casos em que projetos com características semelhantes recebem tratamentos ou decisões diferentes.
Ele cita como exemplo empreendimentos de mineração de ferro, calcário e brita que, segundo sua experiência, apresentam situações tecnicamente conhecidas pelos órgãos ambientais. “Se determinado tipo de situação já foi analisada e licenciada diversas vezes, por que cada novo processo precisa necessariamente percorrer o mesmo caminho com a mesma intensidade?”, questiona o advogado.
“A resposta passa, em parte, pela necessidade de analisar as particularidades de cada área. Uma mina localizada em uma região sem Mata Atlântica, cavidades naturais ou outras restrições pode ter um processo muito diferente de outra operação aparentemente semelhante, mas instalada em um território ambientalmente mais sensível”, explica Bardasson.
Ainda assim, para o especialista, deveria haver maior previsibilidade.
A licença social também entra na conta
É justamente nesse ponto que a avaliação de Marques amplia a discussão.
Para ele, conhecer o território não significa apenas mapear fauna, flora, água ou restrições legais. Significa também compreender quem vive naquele espaço, quais são suas demandas e como o empreendimento pode ser construído a partir dessa realidade.
Por isso, a licença social não deveria ser tratada apenas como uma etapa de comunicação com a comunidade.
“Isso vai muito além de um mero apoio das comunidades ao projeto”, afirma Marques.
Na avaliação do consultor, a participação das comunidades precisa estar associada à própria construção do projeto mineral, a partir do entendimento das características e dos desafios daquele território.
A questão é especialmente relevante em empreendimentos que dependem de manifestações ou anuências de diferentes instituições e que podem envolver comunidades indígenas, quilombolas ou tradicionais.
Nesse cenário, a capacidade técnica de análise do Estado é apenas uma parte da equação. A relação entre empresa, comunidade e território também pode determinar quanto tempo um projeto levará até chegar a uma decisão.
O tipo de licenciamento também pode mudar o relógio
Marques chama atenção ainda para uma mudança importante: projetos submetidos a modalidades que permitem o licenciamento conjunto da Licença Prévia e da Licença de Instalação podem reduzir significativamente o tempo total de análise.
Segundo ele, nesses casos, o prazo pode cair praticamente pela metade em comparação com projetos submetidos ao modelo sequencial.
A diferença mostra que a pergunta “quanto tempo leva para licenciar uma mina?” não tem uma resposta única.
É preciso saber qual é o projeto, onde ele está, quais impactos produz, quais estruturas serão utilizadas, quais órgãos precisam se manifestar e qual modalidade de licenciamento se aplica.
A digitalização acelerou, mas criou outra distância
Bardasson reconhece que a sistematização eletrônica dos processos trouxe ganhos. A digitalização facilitou o envio e o acompanhamento de documentos e tornou o fluxo mais organizado. Mas, na avaliação dele, também criou um problema de relacionamento.
O contato entre empreendedor e órgão público ficou mais impessoal. Segundo o especialista, há situações em que telefone e e-mail não oferecem o retorno necessário para que o empreendedor compreenda em que ponto está o processo ou qual é exatamente a pendência.
“Para quem investe milhões em um projeto, essa falta de previsibilidade tem um custo. Não se trata apenas de saber quanto tempo o licenciamento leva, mas de saber o que falta para que ele avance”, salienta.
O licenciamento está cumprindo seu principal objetivo?
Bardasson faz uma crítica mais dura ao modelo atual. Para ele, o licenciamento ambiental deveria cumprir uma função essencial: garantir que uma atividade potencialmente causadora de impacto seja instalada e operada com medidas capazes de proteger o meio ambiente.
“É o instrumento mais importante de qualquer empreendimento de impacto”, afirma. O problema, segundo ele, é quando o processo passa a ser percebido pelo empreendedor principalmente como uma estrutura burocrática, sancionatória e arrecadatória. A crítica ganha peso diante do volume de multas ambientais acumuladas no Estado.
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais aprovou recentemente uma fiscalização mais rigorosa sobre multas ambientais, com foco também no setor de mineração. De acordo com o TCE-MG, a auditoria do tribunal identificou mais de 64 mil autos de infração pendentes, que somavam R$ 3,2 bilhões em multas ambientais.
Em entrevista ao Minera Minas, Bardasson faz um questionamento provocativo: se o objetivo principal do licenciamento é proteger o meio ambiente, como medir se o sistema está efetivamente produzindo esse resultado?
Mais rigor ou mais eficiência?
A discussão, portanto, não deveria ser colocada simplesmente como uma disputa entre mineradoras e órgãos ambientais. De um lado, existe uma atividade econômica que necessariamente produz impacto e precisa ser submetida a regras rígidas. De outro, existe um Estado que precisa ter capacidade para analisar os processos dentro de prazos previsíveis e garantir que as exigências façam sentido para cada território.
Para Bardasson, o problema está quando o excesso de exigências não necessariamente produz mais proteção ambiental. “Atividade de impacto gera impacto”, resume. A questão passa a ser outra: como garantir que o impacto seja conhecido, controlado, compensado e fiscalizado sem transformar o licenciamento em uma espera indefinida?
O que poderia acelerar sem reduzir a proteção?
Na visão do especialista, algumas mudanças poderiam reduzir o tempo dos processos sem necessariamente diminuir o rigor ambiental.
Entre elas estão:
planejamento ambiental regional, com definição prévia de áreas aptas ou restritas à mineração;
bases de dados ambientais compartilhadas para evitar a repetição de estudos já existentes;
maior integração entre os órgãos públicos envolvidos no processo;
equipes técnicas compatíveis com o volume de processos;
maior previsibilidade das exigências;
aproveitamento de informações produzidas em estudos anteriores, quando tecnicamente possível;
digitalização acompanhada de canais efetivos de comunicação com os empreendedores;
critérios mais objetivos para empreendimentos semelhantes.
A lógica é transformar o licenciamento de uma sequência de obstáculos em um processo com começo, meio, fim e prazo previsível.
Para o investidor, a pergunta é simples: quando posso começar?
É essa previsibilidade que, no fim, está em jogo. Um projeto de mineração pode nascer de um requerimento sobre uma área de poucos hectares e terminar envolvendo estudos ambientais complexos, diferentes consultorias, órgãos públicos, audiências, comunidades e anos de análise.
Para o investidor, a dificuldade não está apenas no rigor da regra. É não saber exatamente quanto tempo levará para atravessar todas as etapas. Para o Estado, por outro lado, a questão é garantir que velocidade não seja confundida com flexibilização.
O desafio é encontrar o ponto em que as duas coisas possam coexistir: um licenciamento rigoroso o suficiente para proteger o meio ambiente e eficiente o suficiente para que o empreendedor saiba quais são as regras do jogo.
O caminho até uma mina sair do papel
1. Processo minerário
O interessado identifica uma área e apresenta o requerimento à ANM.
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2. Caracterização do projeto
São identificadas as características do empreendimento e as restrições ambientais e territoriais.
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3. Estudos ambientais
Dependendo do porte e do potencial de impacto, podem ser necessários estudos como o EIA/Rima.
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4. Formalização
Documentos, estudos e taxas são apresentados ao órgão ambiental e o processo recebe um número.
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5. Análise técnica
Especialistas avaliam diferentes aspectos do empreendimento: água, vegetação, fauna, solo, geologia, uso do território e demais temas aplicáveis.
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6. Manifestações e intervenções
Dependendo do caso, podem participar outros órgãos, comunidades, Ministério Público e demais instituições.
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7. Decisão
O órgão ambiental decide pela concessão, alteração ou indeferimento da licença, eventualmente acompanhada de condicionantes.
